全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告
全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告
2014-10-29 来源：中国人大网 作者：admin全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告
——2014年10月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
全国人大常委会副委员长 沈跃跃
全国人民代表大会常务委员会：
根据全国人大常委会2014年监督工作计划，全国人大常委会组织开展了大气污染防治法实施情况的监督检查。张德江委员长对这次检查工作作出重要批示：“大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济社会持续健康发展。要通过执法检查，督促落实大气污染防治法，进一步加强大气污染防治工作力度，在全社会形成‘同呼吸、共奋斗’的责任和意识，为改善空气环境质量，保障人民群众身体健康做出贡献！”。按照批示精神，今年5月至9月，由陈昌智、艾力更·依明巴海副委员长和我带队，全国人大环资委组成人员和全国人大代表共41人组成5个检查组分赴10省（市）进行了检查。这次检查的重点是，各地各部门在落实大气污染防治法主要法律制度、依法加强大气污染防治监管、推动大气污染综合治理、改善大气环境质量等方面采取的措施和存在的主要问题，以及对修改完善大气污染防治法的意见和建议。
这次检查，一是突出重点区域。检查组检查了京津冀及周边、长三角、珠三角等大气污染防治重点区域，同时还委托其他省（区、市）人大常委会对本行政区域的大气污染防治情况进行检查。二是广泛听取各方面意见建议。检查组两次召开全体会议，听取了环境保护部、发展改革委、工业和信息化部等13个部门的汇报和意见。检查期间共召开19次座谈会，充分听取地方政府、各级人大代表、专家学者、基层环保执法人员和企业负责人的意见和建议。三是坚持问题导向，紧紧抓住影响大气环境质量的突出问题，通过检查推动大气污染防治工作深入开展。四是与立法工作相结合，征求各方面对大气污染防治法修改的意见和建议，为修改法律打好基础。
现将主要情况报告如下：
一、贯彻实施法律的主要做法和成效
国务院及其有关部门高度重视大气污染防治工作，积极贯彻实施大气污染防治法，将防治大气污染作为改善民生的当务之急，作为转方式、调结构的关键举措和推动生态文明建设的重大任务，出重拳强化污染防治，制定实施了《大气污染防治行动计划》，依法推动工作深入开展。2014年上半年，74个重点城市细颗粒物（PM2.5）浓度同比下降7.9%，可吸入颗粒物（PM10）浓度下降6.5%，达标天数比例提高1.6个百分点。
（一）大气污染防治主要法律制度逐步落实
主要污染物排放总量控制制度的实施取得初步进展。根据法律有关规定，国家已将二氧化硫和氮氧化物作为“十二五”经济社会发展的约束性指标，主要污染物减排工作持续推进。各地积极推动排污收费制度的实施，不断提高主要污染物排放收费标准，北京、天津等地提高了5—15倍。大气污染防治标准不断完善，国务院有关部门发布了新的环境空气质量标准，将细颗粒物、臭氧和一氧化碳浓度限值纳入指标体系，制定了200多项涉气环境标准、技术政策和规范等，不断提高火电等重点行业排放要求，对重点区域实施特别排放限值，部分地区进一步严格了地方排放标准。大气污染监测体系不断健全，国务院及其有关部门制定了统一的监测方法，建立了重点城市空气质量日报制度，全国空气环境质量监测网络逐步建立。各地不断推进环境影响评价、限期治理等法律制度的实施，对防治大气污染发挥了重要作用。
（二）大气污染防治配套法规政策不断健全
一是配套法规、规章和司法解释逐步完善。国务院制定了《排污费征收使用管理条例》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》等配套法规。“两高”公布了关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的司法解释。北京、陕西、上海等地修改了大气污染防治条例。二是健全相关政策措施。国务院有关部门相继出台了防治燃煤污染、推行清洁生产、加强建筑节能改造、实施环境信息公开等政策措施，制定和完善了重点行业差别化电价、燃煤发电机组环保电价和油品质量升级价格政策。中央财政设立了大气污染防治“以奖代补”专项资金。各地都制定了《大气污染防治行动计划》实施方案，明确目标任务，细化政策措施，引导和激励企业治污减排，有力地促进了法律的贯彻实施。
（三）重点领域大气污染防治工作力度不断加大
一是加大产业结构调整力度。各地各部门高度重视，综合运用多种手段，严控高污染、高耗能行业新增产能，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能。河北省从去年11月到今年上半年共压减钢铁产能近2000万吨、水泥产能近3000万吨。同时，各地大力发展节能环保等战略性新兴产业和生产性服务业，推动了产业转型升级。二是强化工业污染防治。全国火电等重点行业污染治理水平逐步提升。到2014年上半年，燃煤电厂脱硫、脱硝机组占总装机比例已分别达到93%和63%，浙江省燃煤热电机组总容量的97%已建了脱硫设施，江苏省大型火电机组脱硝设施建成率达94%。三是注重机动车污染防治。各地不断强化机动车环保管理，加快淘汰高排放的黄标车和老旧车辆，今年1—8月份共淘汰331.7万辆。有关部门出台了相关鼓励政策，加快新能源汽车的推广应用。四是着力防治燃煤、扬尘和其他污染。多数重点城市划定了高污染燃料禁燃区，加快淘汰燃煤小锅炉，推进洁净煤生产和使用。各地加强城市绿化，规范施工扬尘管理，严格餐饮企业油烟净化管理，广东等地全面推进挥发性有机污染物综合治理。
（四）大气污染防治执法和监督工作不断加强
国务院有关部门采取联合执法、交叉执法、区域执法等方式，加大对重点区域执法监管。各地通过开展大气环境执法专项行动，曝光了一批环境违法企业，对违法行为形成了有力震慑。北京市从今年3月以来每月开展一次大气专项执法周活动。河北在省市县三级设立环保警察队伍，辽宁等地开展环保与公安部门联动执法，提高执法效力。天津市建立了网格化环境监管体系，山东省对第三方监测进行了试点。各地人大通过执法检查、听取工作报告、开展询问和专题调研等方式，积极推动大气污染防治工作深入开展，山西组织省市县三级人大联动开展执法检查。最高人民法院和部分地方人民法院成立了环境资源审判庭，加大环境司法力度。各地通过公开企业环保信息、开通举报热线等方式，调动全社会共同防治大气污染的积极性。
（五）大气污染防治工作体制机制不断完善
国务院成立了节能减排工作领导小组，完善工作方案，细化分解主要污染物排放总量控制任务指标，强化目标责任评价考核机制。建立了大气污染防治部际协调机制，初步构建了部门间统筹协调、联动施策、信息共享的工作框架。在京津冀及周边地区、长三角和珠三角区域建立区域协作机制，制定了联合行动计划，着力强化在重污染天气应急联动、区域空气质量预测预报等方面的协调配合。各地都成立了由省（区、市）政府牵头的大气污染防治工作领导小组，逐级签订目标责任书，加大了考核督察力度。
二、存在的主要问题
从检查情况看，大气环境质量不容乐观，形势依然严峻，大气污染防治法的贯彻实施中还存在不少问题，需要引起高度重视。
（一）结构性污染问题突出
一是产业结构不合理，污染物排放集中。随着工业化、城镇化的快速发展，有的地方政府过于追求发展速度，重化工产能快速扩张，钢铁、水泥、电解铝等高污染、高耗能的产能严重过剩，产业结构重型化特征明显。2013年，工业能源消费量占全国能源消费总量的73%，六大高耗能行业能源消费量占工业能源消费总量的79%。部分老工业城市主城区及周边还存在大量重污染企业，严重影响城市空气质量。二是能源结构不合理，燃煤污染问题突出。有的地方政府和部门对改善能源结构、积极发展清洁能源重视不够，煤炭消费量增长较快，弃风、弃光现象严重。2013年全国煤炭消费总量达36.1亿吨，占能源消费总量的65.7%。特别是在北方冬季采暖期，燃煤量大面广、管理粗放，城郊和农村散煤燃烧后直接排放，导致空气质量季节性下降尤为明显。
（二）有的地方政府及部门执法监管责任落实不到位
一些地方政府改善大气环境质量的责任尚未完全落实。一是环保执法不到位。有的地方执法不严、违法不究，存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏止。一些地方排污费收取不规范，存在少征、漏征现象。二是基层监管能力严重不足，调查难、取证难、查处难问题突出。大气污染源点多面广，基层环保执法力量薄弱，监管手段落后，存在“小马拉大车”现象。2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73%，但在全年查处案件中大气污染类仅占12%。三是监管职责不够明确。据有关部门统计，大气污染防治法规定的52项管理职能中，有20项没有明确管理部门。有的管理职能存在交叉情况，比如，机动车管理职能涉及环保、公安、工业、交通、质检等13个部门，部门间未能有效协调联动。
（三）部分企业防治污染的主体责任不落实
一些企业法律意识淡薄，尚未真正落实防治污染的主体责任。有的企业治污设施建设滞后，技术水平低，提标改造进展缓慢，难以做到污染物达标排放。部分企业治污设施不正常运行，采取“一来就停，一走就排”、“昼停夜排”、瞒报虚报监测数据等方式应付和逃避执法监管。此外，企业违法排污被查处后的罚款额度远低于治污成本，不少企业宁愿交罚款也不主动治污。
（四）应对区域性复合型大气污染的工作措施不完善
针对当前大气污染的区域性特点和复合型特征，现有的联防联控机制作用发挥不够。缺乏区域协同控制大气污染的统一规划，车用燃油品质、污染物排放标准等环保、能耗的标准不一，缺乏统一的区域产业准入目录，环评会商机制有待完善。区域重污染天气监测预警机制尚不健全、应对能力有待提高，环境空气质量监测、污染源监测的信息尚未完全共享。综合防治污染的政策措施不够完善，对多种污染物协同控制不够，难以实现对污染物排放的有效控制。
（五）大气污染防治法律法规不够健全
防治大气污染的目标责任和考核评价制度不完善；重末端治理，轻源头预防;缺少区域大气污染联防联控、重污染天气应对等制度；尚未建立有效的公众参与机制，公民在大气污染防治中的责任和义务不明确；对执法人员不作为，执法不严、违法不究的行为缺乏责任追究制度；对企业违法行为的处罚措施不足、力度过小，严重影响了法律的威慑力;环境司法制度不健全，量刑难、执行难的问题突出。同时，排污许可、面源污染控制、机动车管理等配套法规没有及时出台，也影响了法律的有效实施。
此外，资金不足和科技支撑不强也制约了大气污染防治工作的深入开展。地方反映，治污需要大量投入，当地负担重、压力大。在科技方面，对污染来源、成因和传输机理研究不够，对细颗粒物的形成机理认识不清，对气象过程对污染的影响机理不明，空气质量监测预报预警滞后。符合国情的成本低、效果好的技术不足，而对先进技术推广应用又不够，环保产业水平亟待提升。
三、几点建议
大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济社会健康发展。各级政府要进一步提高对大气污染防治工作重要性、紧迫性和艰巨性的认识，认真贯彻实施环境保护法、大气污染防治法等法律，依法推动大气污染防治工作向纵深发展。
（一）落实责任，努力形成防治大气污染工作合力
防治大气污染是一项复杂的系统工程，需要付出长期艰苦不懈的努力。各级政府要加强统筹协调，细化部门职责，形成有关部门齐抓共管的工作机制。地方各级政府要切实对本辖区的大气环境质量负责，建立健全目标责任制，加大督察考核力度，严格奖惩措施。企业要依法落实防治污染的主体责任，积极实施清洁生产改造，加强污染治理设施的运行管理，严格执行大气污染物排放标准。要加大宣传力度，引导公民树立“保护环境、人人有责”的观念，营造“同呼吸、共奋斗”的社会氛围。
（二）突出重点，依法推进大气污染防治工作
一是加快产业结构调整步伐。实行污染物排放总量和排放标准双重控制制度，严格产业准入和退出标准，加快淘汰落后产能，积极化解过剩产能。对重污染企业实施环保搬迁改造或关闭措施。二是积极推进能源结构调整。要根据我国能源资源禀赋和以煤为主的能源结构的实际，建立和实施煤炭消费总量控制制度，推动煤炭的清洁高效利用。大力发展清洁能源，积极推广风能、太阳能、核能等新能源和可再生能源的应用，加强电网建设，落实全额保障性收购制度。三是着力强化重点行业综合治理。加强对火电、钢铁、水泥等重点行业脱硫、脱硝和除尘工程的运行管理，确保污染物达标排放。严格控制石化、化工等行业挥发性有机污染物排放。加快重大清洁生产技术的推广应用，从源头削减污染。积极发展绿色建筑，推进建筑节能减排。四是统筹机动车污染防治工作。强化机动车环保管理，严厉打击生产、销售环保不达标车辆的行为。加强在用机动车尾气排放检测，加大对超标排放机动车的整治力度。加快提升车用燃油品质，加强油品质量监管。大力发展公共交通，提倡绿色出行，提高城市智能交通管理水平。
（三）强化执法监管，确保法律制度有效实施
一是严厉打击环境违法行为，解决违法成本低的问题。进一步加强对大气污染重点行业企业污染排放的监管，依法严惩超标排污、偷排偷放、监测数据弄虚作假等违法行为，严肃追究相关企业责任人的责任。二是强化过程监管，解决执法不严的问题。加强环境监测体系建设，对企业生产全过程实施在线监控，提高在线监测数据准确性，推进企业环境信息公开。加强基层环保队伍建设，严肃追究失职渎职行为，不断提高环境执法水平和公信力。三是形成监管合力，解决部门职责不清的问题。理顺环保监管体制机制，加强部门联动，提高监管效能。充分发挥环境司法作用，做好行政执法与环境司法有效衔接。
（四）完善政策措施，科学推动大气污染防治工作
一是健全区域联防联控机制。进一步完善大气污染联防联控制度，加强统一规划、统一标准、环评会商、联合执法、信息共享、区域性重污染天气监测预警及应急联动等工作，切实解决重污染天气准确预测难、应急响应慢、联动水平低等问题。二是充分发挥政策引导作用。进一步加大黄标车和老旧机动车淘汰力度，落实好新能源汽车推广应用政策。完善配套政策，推动化石能源的清洁高效利用，促进新能源、可再生能源的快速发展。加大各级财政投入力度。探索建立多元化投融资机制，鼓励民间资本和社会资金投入大气污染防治。三是强化科技与产业支撑。整合科技资源，开展大气环境容量评估，加强大气污染来源解析、区域传输等基础性研究。加快推进监测预警体系建设。加强节能减排关键共性技术研发，支持高效实用技术推广应用，促进环保产业积极健康发展。
（五）加快法律修改进程，完善大气污染防治法律制度
全国人大常委会已将修改大气污染防治法列入今年立法计划。检查中各方面对现行大气污染防治法提出的修改意见主要有：完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环保责任，强化对地方各级政府、有关部门及其负责人的考核；强化企业治污主体责任，加大对违法企业及相关责任人的惩处力度；明确公民的环保义务；建立重点区域联防联控、重污染天气监测预警及应急响应制度；建立和完善煤炭消费总量控制、污染物排放总量控制和排污许可制度,科学制定和修订大气污染物排放标准；强化污染的源头管控和多污染物协同控制，加强机动车船尾气、扬尘、挥发性有机物的排放监管；加快制定排污许可、面源污染控制、机动车管理等配套法规。最近，国务院有关部门已就大气污染防治法（修订草案）公开征求意见，下一步要认真研究各方面意见，尽快形成一个较为成熟的大气污染防治法修改草案，如期提请全国人大常委会审议。
以上报告，请审议。
