热议立法法修正案草案：是否赋予设区市立法权有争论

是否赋予设区市立法权有争论

法制网记者 陈丽平

　　前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议,首次分组审议了立法法修正案草案。

　　根据草案规定,除省会市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市外,其他设区的市均享有较大的市地方立法权,可以就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。同时规定,由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素,确定本省区设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间,并报全国人大常委会备案。

　　这就是草案赋予设区的市地方立法权的规定。审议中,这一规定引起常委委员和列席会议的全国人大代表的热议。

　　这是草案最大一个亮点

　　“立法法修正案草案有很多亮点,最大的亮点是较大市的立法权。”全国人大代表高明芹说,参加此次会议之前她专门进行了调研,并与山东省潍坊市法制办负责人进行了多次沟通,他们对较大市的立法权很期盼。党的十八届三中全会提出要创新社会治理,最重要的途径就是依法治理。现有的法律不可能延伸到社会管理的方方面面,需要各地依据自身情况制定地方性法规,以有效解决相应的问题。比如城管执法问题,对这个问题各地反映都非常强烈。如果赋予较大市地方立法权后,他们就可以在城市管理方面制定具体可操作性的规范,对文明执法、依法执法有较大帮助。还有停车场管理问题,乱停乱放现象也可以通过立法得到遏制。另外,各地改革发展的情况差异很大,需要立法保障。

　　她以潍坊为例说,潍坊被批准为全国蓝黄经济发展区(蓝色经济发展区、黄河三角洲经济发展区),发展蓝色经济区要填海造田,对田地的所有权属性界定,需要地方立法。

　　“草案一个很大的亮点,是赋予设区的市地方立法权。”苏晓云委员认为,随着经济社会的发展,设区的市根据本地实际制定地方性法规的需要是普遍的,同时对地方人大工作也是一个充实和完善。

　　“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量是党的十八届三中全会关于立法工作的重要决策。”罗清泉委员说,这对于全面深化改革,提高城市法治建设水平、城市管理水平,促进城市经济社会健康可持续发展有重要意义。草案作出设区的市均享有较大市地方立法权的规定是可行的,草案对设区的市立法权给予一定限制也是必要的。建议将“较大的市制定地方性法规,限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”改为“较大的市制定地方性法规,限于城市建设、管理、环境保护等方面的事项”。

　　窦树华委员对这一规定非常赞成。他说,对设区的市都赋予立法权,是推进国家治理体系、治理能力现代化的一个必然要求。治理体系和治理能力现代化的一个重要方面就是依法治国。依法治国的前提就是要立法。地方法规是中国特色社会主义法律体系重要组成部分。赋予设区的市地方立法权非常必要。同时,这也是经济社会发展的客观要求。经济社会变化很大,现在超大的、特大的市,比原来批准的较大的市的规模还大。随着下一步城镇化,城市人口比例提高,所有设区的市面临的改革任务、经济发展任务都是相同的,对立法权的需求也是非常迫切的。另外,其他设区市多年来迫切要求赋予其立法权。仅十二届全国人大二次会议期间,代表建议中就有22件要求研究赋予较大的市立法权。

　　窦树华说,赋予设区的市立法权,一是立法法有规定,二是49个较大的市二十多年立法积累经验证明是切实可行的。较大的市现行有效地方性法规有2600多件,相当于地方性法规的三分之一。

　　一些委员提出不同看法

　　谢小军委员对赋予较大的市地方立法权问题提出不同看法。他认为与其放不如收。

　　其理由是:一是法律概念要准确。什么叫较大的市?这一问题会引起很大争议。二是法律规定是一般性行为准则,而不是对具体的管理办法作出规定。草案限定较大市立法权只是城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事项,这方面的事项用政府规章方式可以解决。三是现在各市都要求立法权。如果这样一放开,我们国家将会针对某一事项出现上百部地方性法规。现在人员流动非常频繁,从一个城市迁徙到另外一个城市,如何较好地适应地方性法规的规定?四是这些法规既然要由省级人大常委会审查批准,完全可以由省级人大常委会在涉及相关事项的立法时尽可能把一般原则、所在省的较大市提出的要求涵盖进去。五是我国已形成中国特色社会主义法律体系,最重要的是立法质量要高,如果把立法权放得太宽,立法质量能否保证?

　　刘政奎委员也认为,赋予设区的市地方立法权问题应当慎重。第一,必要性不大。现在我国的法律体系已经形成,立法也越来越细化,地方立法的空间已经不大。另外,现在省、自治区人大常委会立法内容与上位法很多是重复的,有些只是相关上位法内容的重新整合而已,再下放一级,重复现象会更多。至于个别地区的特殊需要,可由省、自治区人大常委会单独立法。第二,与现在简政放权的改革方向也不一致。现在省、自治区人大常委会的立法,绝大部分都是由政府部门提出,人大主动立法的比例很小,部门立法很容易将部门的权利、利益法律化,如果再下放一级,这种情况只会加重,不利于简政放权。第三,很难保证立法的质量。目前,市级人大常委会立法力量还比较弱,也不可能很快得以加强,这样就难以保证立法的质量,容易出现与上位法冲突以及侵犯公民基本权利的情况。

　　郑功成委员提出,我国是法制统一国家,将来凡是设区的市都有立法权,会不会导致立法权的散乱?很多省级立法机关立的法大多是重复国家层面的立法,如很多省都有劳动社保方面的地方性法规,不重复中央层级的立法不行,因为这不是地方事务。如果将来中央立法、省级立法,设区的市也普遍有了立法权,不仅会造成立法资源的巨大浪费,而且重复立法会损害法律的严肃性。另外,设区的市也不代表所有城市,如广东东莞人口一千万,但它没有区,一个虎门镇就有200多万人口,按照现在的草案,因其不设区而不会享有立法权,这不是个案问题。因此,建议要慎重,即使赋予其立法权,也要严格条件,因为一旦放开就不能再收回了。

　　必须保证地方立法质量

　　多数常委委员认为,应赋予设区的市立法权,但是要有限制条件,以保证立法质量。

　　“客观地说,对普遍授予较大的市立法权是有分歧的。”信春鹰委员介绍说,有观点主张较大的市一律享有立法权；另一种观点认为,现在地方性法规大部分都是照抄上位法,较大的市立法权意义不大。现在的方案,规定由省、自治区的人民代表大会根据实际情况确定具体步骤和时间。较大市的地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护,后面有个“等”。有专家表示担忧,担心立法权会被滥用。在这个层面上,民主的范围和程序能不能保证?会不会成为长官意志的工具?能不能符合国家法制统一的要求?专家担心在现实中人大很难抵制长官意志,如果领导意志变成地方立法,可能会给地方可持续发展带来一些负面影响。这次是初次审议,希望继续关注这个问题,一方面是要授权,要扩大民主,另一方面要强调制约,完善程序。

　　乔晓阳委员介绍,对这一规定,各方担心以下几个问题,一是设区的市立法“普遍开花”的情况下,给法制统一带来新的挑战。二是各市都执行本市的地方性法规,省级地方性法规还有什么作用?三是许多设区的市立法力量还远远不够,还没有条件制定地方性法规。四是较大的市制定的地方性法规要报省级人大常委会批准,现在一般一个省只有两三个较大的市报批,对省级人大常委会就是一个小负担,将来有十几个、二十个较大的市的地方性法规要报批,省级人大常委会的会期一般比较短,怎么完成这个任务?草案正是从考虑以上实际情况出发,规定由省级人大常委会确定具体步骤和时间,这样就解决了不是一下子“普遍开花”的问题。另外,对地方性法规的内容作了规定,限于城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理事项,从而保证省级地方性法规能够得到普遍适用,这些规定是有针对性的,是好的。但是也带来了一个问题,草案规定,本法所称的较大的市,包括省会市、经济特区市、国务院批准的较大的市和其他设区的市。而“较大的市制定地方性法规限于城市建设、市容卫生、环境保护”,原来具有广泛立法权限的较大的市立法范围一下子大大收窄了,这个问题怎么衔接需要研究。

　　王毅委员说,扩充立法主体是非常重要的,但扩充的同时应注意权责一致,必须保证地方立法质量。从目前地方立法情况看,地方立法质量不高,并可能进一步导致法律冲突。以环境保护方面的立法为例,一些地方的大气污染防治、生态文明建设等相关立法都有不少硬伤,有的法规制定得太原则。究其原因,这与地方立法机构能力不足及时间仓促有很大关系,应考虑制定配套的立法指导和提高地方立法能力的规定。另一方面,在草案进一步修改过程中,应对保证地方立法质量的咨询程序和审查程序作出明确规定,不断提高地方立法质量。

　　沈春耀委员说,赋予较大市地方立法权很有必要,适应了我国快速发展的客观要求,特别是城镇化发展。建议将城市管理和社会建设这两方面内容作为较大的市的立法权范围。

　　“应加强对设区的市的立法指导。”苏晓云委员建议全国人大进行一次培训,让设区市熟悉立法情况。

　　窦树华委员说,赋予较大市立法权有三个方面问题需要注意:一是权限划分,现在规定限于城建、市容、环境三方面,有些窄,还可考虑社会管理、文化建设等方面。二是要处理好省级审批问题。三是对省市人大立法队伍提出了更高要求,力量要加强,素质要提高。

　　刘振起委员说,草案中对较大的市制定地方性法规作了规范,很有必要,但要坚持责权一致、注重质量。如果制定的法规超出规定的权限,由谁予以改变或撤销没有明确规定,如何追究相关责任也没有明确规定。当前,这方面还存在一些问题,比如房屋拆迁、土地征用中滥用立法权限,侵犯群众权益的现象时有发生。要从顶层设计上把住关口,防止出现这些问题。