地方政府权力清单时间表明确 市县两级2016年底完成

日前,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)。根据《指导意见》,省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。地方政府的权力被明确地关到了笼子里。

　　意义 实现阳光行政的关键之举

　　《指导意见》提出,在全面梳理行政职权的基础上,要按照职权法定原则,对现有行政职权进行清理、调整。对没有法定依据的行政职权,应及时取消,确有必要保留的,按程序办理;可下放给下级政府和部门的职权事项,应及时下放并做好承接工作;对虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的,法定依据相互冲突矛盾的,调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权,应及时提出取消或调整的建议。行政职权取消下放后,要加强事中事后监管。

　　此前,国务院总理李克强在十二届全国人大三次会议记者会上表示,今年政府要有新作为,推进权力清单是其中之一。李克强表示,“要推进权力清单、责任清单,今年是在省一级公布,明年推向市县一级,晾晒清单,让社会监督,也让老百姓明白,权力不能滥用。”

　　据悉,包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府,在《指导意见》出台之前,均已就权力清单有关事宜进行了落实。安徽省发改委表示,2015年将重点加快全省统一的电子政务平台建设,全面建成省级政府权力清单运行平台、公共信用信息共享服务平台、公共资源交易监管平台,加快建设涉企收费监管平台。

　　在积极推进的同时,《指导意见》还提出,推行权力清单制度是一项艰巨复杂的工作,要立足于我国法治建设实际,渐进有序、积极稳慎推行。政府工作部门要按照权力清单行使职权,防止乱作为;也要积极主动履行职责,避免不作为。对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务,要勇于负责、敢于担当,切实履行职责。

　　既要速度,又要质量,皆因权力清单制度是实现阳光行政的关键之举。中国社会科学院法学研究所研究员田禾表示,很多部门、地方2014年都提出了争创行政审批最少的省、最少的部门的口号,并纷纷削减行政审批项目。但实际情况是,不少行政审批项目变相改成了备案、登记,公众和企业负担并未减少;或者虽然转移给了社会组织,但由于社会组织还没有培育成熟,还不能承接政府转移的职能。现实中,行政审批项目未必真正减少,审批效率未必真正提升。政府管理过程中的运动式执法问题还在相当程度上存在。这种管理模式容易降低政府及执法机关的威信,滋生形式主义,弱化执法的严肃性、稳定性、连续性和一贯性。

　　重点 “三张清单”一个也不能少

　　“权力清单”、“责任清单”、“负面清单”,被简称为“三张清单”,伴随着改革步入深水区,深化改革的步伐随着“三份清单”变得更为清晰:以法治的精神建立健全我国的市场经济体系,用法治来约束政府行为,也用法治来为市场释放改革红利。

　　中国银行总行战略发展部高级研究员周景彤表示,实行权力清单制度,就是要明确界定政府和市场“两个手”的职能和范围,各归其位、各司其职,既要弥补和解决“市场失灵”问题,更要通过“加减法”来解决好“政府失灵”问题。

　　一方面,做好“减法”,大幅减少政府对经济资源的直接控制,退出竞争性经济领域,减少行政审批和对经济的直接干预;减少信贷规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段,主要运用货币、财税等经济性手段改善宏观调控。消除各种扭曲的保护补贴,形成有效的价格信号;取消或者下放一些行政审批,加快从事前项目审批向事中、事后监管转移,继续推进行政审批制度改革。另一方面,做好“加法”,增加教育、医疗、社保等各类公共服务,努力实现公共服务均等化,同时提高服务效率。加强知识产权保护、促进公平竞争;加强市场监管、社会管理和环境保护。“总之就是要通过‘有所为’和‘有所不为’实现政府职能转变,建设服务型政府。”周景彤说。

　　国家信息中心助理研究员邹士年认为,权力清单制度的建立,是深化行政审批制度改革的需要,是打造“行政权力制度笼子”的需要,是转变政府职能的需要,是构建与现代政府治理体系相适应的职能管理新模式的需要。他认为,推行政府权力清单制度,可以充分释放社会的创造活力,有效发挥市场在资源配置中的决定作用,这在当前经济发展环境下意义重大。当权力清单制度建立后,执行就是关键,执行不到位,权力清单就成了中看不中用的花瓶。因此,必须将监督和问责纳入权力运行过程,确保各项权力科学高效运行。

　　与此同时,政府也能腾出时间来干政府应该干的事情。北京大学经济研究所常务副所长苏剑表示,地方权力清单是建立有限政府、把权力关在笼子里的有效手段,有助于实现政府从无限政府向有限政府的过渡。市场经济中要想让市场起决定性作用,就得建立一套公正、透明、合理的规矩,而在这方面最为关键的就是政府得守规矩,让市场参与者明白政府和市场的边界在哪里。

　　苏剑指出,在正常的市场经济体系中,由于经济和社会是不断发展的,政府和市场之间的边界也是不断变化的,那么新增出来的领域或者权力归谁?以前我国默认这一部分权力是归政府的。只要有什么权力,马上政府就介入,因此政府是无限政府,这必然压缩市场空间,导致市场权力被不正当侵犯和压制;确立政府权力清单之后,这些新的权力默认是属于市场的,政府就变成有限政府。

　　改善 简政放权仍有空间

　　2014年,在40次国务院常务会议中,有21次提及简政放权,一些省份的权力清单减掉了近七成。政府连续的自我削权,给企业带来了很大助益。“现在企业不用年检了,不仅省了年检费用,工商也不会因为年检不及时罚款了,财务也不用再专门去跟税务局的税收专管员搞好关系。”重庆梵瑞股权投资基金管理有限公司副总经理陈一夔对《经济参考报》记者说。

　　尽管如此,中国社会科学院法学研究所于日前发布的2015年《法治蓝皮书》还是指出,权力清单制度成效显著,但仍有较大改进空间。中国社会科学院法学研究所助理研究员卢超认为,以行政审批改革为核心的权力清单制度建设,在地方层面上仍然存在诸多不足,主要体现在如下几个方面:

　　首先,运动式治理的痕迹仍然较重。卢超说,改革过程中缺失严格的法定程序规范,行政审批改革过程中缺乏相关公众、专家、企业等社会主体的参与机制,并且对于地方层面的权力清单、行政审批改革实践也缺乏法定化的监督机制,使得审批改革的简政放权效果往往仅能维持一段时间后又死灰复燃。

　　其次,地方政府的选择性放权现象较为明显。诸多地方政府在行政审批改革之际,为了实现地方层面的GDP竞争,假借简政放权之名,行放弃社会性监管义务之实,使得诸多本应加强规制的领域出现监管真空。

　　此外,缺乏事中与事后监管的配套机制。当前运动式的行政审批改革与权力清单制度,短期之内将大量传统的行政审批事项取消下放,完全寄托于事中、事后监管机制来填补监管真空,但是地方政府的规制治理能力恐怕无法满足现实需求。最后,市场自我规制手段的不足。以运动式治理为主导的简政放权模式,在极短期限内迫使政府将大量许可审批事项交付行业自治组织,这些行业协会组织是否已经具备相应的监管能力,存在很大疑问。

　　“我们在多个领域调研发现,终归还有计划经济的阴影在束缚,地方部门的权力很难拿下,没用的下放的多,没权的下放的多,下放了以后事后又增加的问题又多,实际上等于下放权力太少。”民革中央副主席修福金说。记者 方烨 赵晶