我国已经进入环境高风险期 法学专家孙佑海建议制定重大事故环境风险防控和应对处置法

□　法制网记者　王斗斗

2015年8月12日23时30分,天津港瑞海公司危险品仓库发生火灾爆炸事故。爆炸冲击波危害三公里范围内居民楼和工业、公共建筑。事故造成死亡人数达160多人,经济损失极为巨大。

“‘8·12’天津港特大火灾爆炸事故,连同之前大连、青岛、兰州等地因安全事故引发的环境污染和生态破坏事件,标志着我国已经进入环境高风险期。”这是国家环境咨询委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海抛给《法制日报》记者的第一句话。

随后,他给出了一组数据:我国平均一天就会发生一到两起突发环境事件,2013年全国发生突发环境事件712起,并呈持续增长趋势。“我国在重大事故环境风险防控和应对处置方面,立法工作跟不上实际需要。”孙佑海建议,制定重大事故环境风险防控和应对处置法,为形成统一、严密、高效的安全监管和环境风险防控应对处置体系提供有力的法律保障。

应对突发环境事件于法无据

“在突发环境事件处置方面,我国还存在诸多法律空白。”孙佑海直言,《国家突发环境事件应急预案》对各级人民政府和相关部门的职责作出明确,但是这些职责规定过于原则,也缺乏法律约束力。

“地方人民政府属地管理职责不清,部分地方对于跨界事件相互推诿,还有部分地方认为重特大事件由上级人民政府组织应急响应,先期处置不及时。”孙佑海举例说。

与此同时,环保部门的法定职责界定不清,部分地方要求环保部门承担突发环境事件应对的所有任务,大大超过环保部门的能力,还有部分地方环保部门对法定职责把握不清,导致屡被追责。

2012年,环保部门有264人因失职渎职被纪检监察机关追究责任,占违纪违法环保人员的40.9%,比上年增长18.9%。

历史上多起公害事件表明,部分突发环境事件的损害具有潜伏性、滞后性等特点,应急处置结束后需要采取彻底的污染治理和生态修复措施,消除事件影响。“可是现行法律法规对于污染治理和生态修复的主体、如何组织实施、如何评估效果、如何支付费用等问题缺乏规定,导致大部分重特大事件未开展污染治理和生态修复。”孙佑海称。

他还注意到,目前,绝大多数国有企业,包括一些民营企业,都把安全生产、职业卫生和环境保护的管理结合起来,成立安环科、安环处或者安环部等,予以统筹处理。然而,在实际行政监管中,具体的法律依据是以安全生产法、职业病防治法和环境保护法为代表的安全生产法律体系和环境保护法律体系,具体的监管也是安全生产监督管理部门和环境保护部门分头进行,往往导致监管出现空隙或者不协调的现象。

我国的安全评价和环境影响评价,分别由安全生产管理部门和环保部门管理。在孙佑海看来,这些评价之间基本脱节,项目选址不合理的问题十分突出。一旦哪个薄弱环节出了问题,就难以避免因重大事故引发环境风险的发生。

开展环境风险防控无章可循

按照国务院《突发事件应急预案管理办法》,编制突发环境事件应急预案的基础是开展风险评估,因此环境保护部出台了环境风险评估的技术方法,要求企事业单位开展环境风险评估。

“但是这些要求在法律法规中没有明确规定,导致推动困难。”孙佑海说,企事业单位有关设备正常运行多年后,需要定期排查治理环境安全隐患,采取更多的环境风险防控措施,法律法规对此缺乏强制性规定,目前环保部门要求企业事业单位定期排查治理环境安全隐患、采取环境风险防控措施的做法,陷入于法无据的窘境。

突发环境事件往往影响巨大,损害难以逆转。“预防这类事件发生或者减轻事件危害的有效办法是建立环境风险预警制度,要求企事业单位和敏感目标及时预警,及时采取措施。”孙佑海说,我国目前关于环境风险预警制度尚未建立,法律法规缺乏有针对性规定。

“突发环境事件应急准备制度存在空白。”孙佑海称,虽然环保部出台了环境应急预案管理的规范性文件和预案编制指南,但是这些文件的法律位阶过低,对政府和企业缺乏约束力。我国长期以来对于环境应急资源调查管理制度缺乏规定,导致大多数地方和部门在编制预案时,缺乏对应急资源现状的系统分析,没有结合应急资源和周边可以调用或支援的应急资源,提出恰当的应对方案,使预案的针对性、可操作性、时效性大打折扣。

安全生产环境保护须一体化

由于安全管理和环境保护工作密切相关,很多企业的突发性环境污染事故是由安全生产事故引发的。“必须加强政府层面和企业层面的安全管理和环境保护工作的一体性。”孙佑海说,尤其需要改革的是,政府的安全管理和环境保护工作要密切结合起来。

他认为,应改革安全管理的多部门分管体制,整合现有安全、环保、交通、公安等部门和机构涉及安全生产和环境风险的行政监管职能,建立统一、独立的重大事故安全监管和环境风险防控、应对处置体系,并相应制定重大事故环境风险防控和应对处置法,为形成统一、严密、高效的安全监管和环境风险防控应对处置体系提供有力的法律保障。

为此,孙佑海提出了如下建议:

建立统一的评价制度。对于环境影响评价、安全生产预评价、职业卫生预评价、消防安全预评价等工作,鼓励一个中介机构对同一个项目开展上述预评价工作。

建立科学的项目选址制度。结合环境影响评价法的修改,强化规划环境影响评价的地位,科学慎重确定有重大事故风险项目的选址,科学设计规范企业的环境安全防护距离和生产安全防护距离,切实保护周围居民和环境的安全。

加快修改安全生产法和环境保护法等法律法规,建立强制性的企业安全风险保险制度。“企业安全风险保险是一个综合性保险,包括职业卫生保险、生产安全事故保险和环境污染责任保险三项内容。凡是没有参加强制保险的有毒有害物质生产、经营、使用和储存单位,不得进行运营,以确保重点企业的安全运行。”孙佑海说。

要建立科学清晰的法律责任制度。依法明确规定生产者、运输者、仓储保管者和监管者的相应法律责任,建立形成完整的法律责任体系等。在追究领导责任方面,根据今年发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定,可以在“法律责任”一章作出衔接性规定。

“真正使环境保护和安全生产的党政同责、一岗双责落实在法治轨道上。”孙佑海说。