专家称深化国企改革指导意见不具强制执行效力 立法先行确保重大改革于法有据

法制网记者 张媛

《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》近日对外公布。这一新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件的出台，标志着我国国有企业改革进入新的历史阶段。

多位专家近日在接受《法制日报》记者采访时指出，要保证新一轮国有企业改革有法可依、顺利进行，需要立法全面跟进。

30多年来，我国国有企业改革不断推进，国企规模和质量都已今非昔比。财政部公布数据显示，2003年，国有企业净利润仅3202.3亿元；而2014年，国有企业利润总额已达24765.4亿元，其中，中央企业17280.2亿元，地方国有企业7485.2亿元。

如今，指导意见更指出，到2020年，在国有企业改革首要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制……国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

但在采访伊始，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华就开门见山地指出，如果没有立法的及时全面跟进，指导意见所提出的各种改革措施是不可能很好进行下去的。

据了解，国有企业的第一轮改革（1978年年底十一届三中全会至2013年底十八届三中全会）大约经历了35年时间。在这一轮改革过程中，我们所选择的路径是先改革后立法。对此，华东政法大学副校长顾功耘解释说，这是由于我国没有法治的传统，更没有用法律规范国有企业的传统，国际上也没有这方面的直接经验可资借鉴，只能摸着石头过河，一切都是干起来再说。

“由于当时缺乏经验，我们在立法问题上遵循的是‘宜粗不宜细’‘需要一个制定一个’等指导思想，不可能有系统性的考虑和设计。如今看来，这些法律法规规章在实践中确实发挥了一定作用，但是我们也不能不看到，正如国有企业的实践很不成熟一样，我们的法律法规规章也是相当不成熟。”顾功耘说。

实际上，指导意见也提出，要“加强国有企业相关法律法规立改废释工作，确保重大改革于法有据”。

对此，中国政法大学教授李曙光指出：“指导意见体现了两套话语下的精细化改革。一是国有企业做大做强做优、保值增值，落实到改革措施上，就是要通过管资本的方式，使国家安全、国民经济命脉等重点行业国有资本更集中。二是市场化，即主要强调混合所有制、员工持股和国企效率的提升。其中涉及的很多新内容都是现有法律法规中所没有的，比如将国有企业首次分为商业类和公益类；提出混合所有制改革不设时间表，不搞‘拉郞配’；规定员工持股试点先行等。立法必须对这些创新有所回应，以支撑改革顺利推进。”

顾功耘也认为，在有了国有企业改革的政治决策以后，解决法律依据就成为最突出的首要问题。

在顾功耘看来，指导意见是一个有关国有企业改革的政策性指导文件，它不具有稳定性以及强制执行的效力，具体操作必须要有法律支撑。而原有的法律全民所有制工业企业法（试行）、公司法、企业国有资产法等法律，与今天改革的要求已经相当不适应。

“国有企业改革和国有资产监管今天所面临的问题，如市场主体地位尚未真正确立、现代企业制度还不健全、国有资产监管体制还不完善、国有资本运行效率还不高、国有资产流失问题突出等，依照现有法律法规无法得到有效控制和解决，有的情况下这些法律法规还可能成为今天改革的障碍。”顾功耘介绍说，全民所有制工业企业法（试行）还保留了许多计划经济管制的色彩，它所确立的企业管理体制和内部治理机制与公司法的规定存在明显的矛盾和冲突。2008年底颁布、2009年开始实施的企业国有资产法，只将国有资产监管机构单纯地定位为出资者，并未给予国有资本投资运营公司应有的地位，存在着无法避免的缺陷。

因此，顾功耘认为，要保证新一轮国有企业改革有法可依并顺利进行，必须在指导意见的指引下，尽快对现有相关法律法规进行清理，该立的就立，该修改的修改，该废止的废止，该进行解释的要进行解释。

“新一轮改革实践的背景与条件已经完全不同于第一轮改革。我国的经济发展已转为新常态，中国特色社会主义法律体系也已建成，国有企业改革不能走先改革后立法的老路了，而要走先立法后改革的新路。”顾功耘强调，立改废释的工作量很大，任务很重，必须立即行动起来。