全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国食品安全法》实施情况的报告

——2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

全国人大常委会委员长　张德江

全国人民代表大会常务委员会：

    食品安全事关广大人民群众身体健康和生命安全，是重大的民生工程、民心工程，也是重大的经济问题、社会问题和政治问题。习近平总书记指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。为推动修订后的食品安全法全面、深入地贯彻实施，全国人大常委会执法检查组于今年4月至5月开展了食品安全法执法检查。现在，我代表执法检查组向常委会作报告。

    一、执法检查的总体情况

    2015年4月，全国人大常委会第十四次会议对食品安全法进行了全面修订，审议通过了新修订的食品安全法，同年10月1日起施行。这次执法检查是在食品安全法修订实施半年多的时候开展的，也是自2009年食品安全法施行以来全国人大常委会开展的第三次执法检查，这充分体现了全国人大常委会对该法实施情况的高度重视。本次执法检查的主要目的是深入宣传、实施被誉为“史上最严”的新食品安全法，督促政府建立健全统一权威的食品安全监管体制，推动食品安全战略、治理体系和治理能力建设，落实最严格的食品安全监管制度，着力发现和解决当前食品安全领域存在的突出问题，切实改善食品安全状况，保障人民群众的身体健康和生命安全，维护社会和谐稳定。

    根据全国人大常委会监督工作计划安排，今年3月下旬，全国人大教科文卫委员会先后赴北京、山东等地开展了前期调研工作，并详细制订了执法检查工作方案。全国人大常委会专门成立了食品安全法执法检查组，我担任组长，王晨、沈跃跃、艾力更·依明巴海、陈竺副委员长和教科文卫委员会柳斌杰主任委员担任副组长，成员由全国人大常委会委员、相关专门委员会组成人员和部分全国人大代表共45人组成。4月12日上午，执法检查组召开了第一次全体会议，我主持会议并讲了话。王晨副委员长兼秘书长对这次执法检查作了具体部署。汪洋副总理出席并讲了话。国务院食品安全委员会办公室、食品药品监督管理总局、公安部、财政部、农业部、卫生计生委、质检总局、中央编办等8个部门负责同志在会上作了有关工作汇报，工业与信息化部、监察部、工商总局等3个部门提交了书面汇报材料，执法检查组拟直接开展实地检查的10个省（自治区、直辖市）人大常委会负责同志和部分全国人大代表参加了会议。为提高执法检查质量，4月12日下午，检查组进行了检查前培训，邀请食品安全专家和法律专家进行讲座，以提高实地检查的能力。

    根据食品安全法要求和当前食品安全面临的形势及存在的突出问题，检查组确定了此次执法检查的六项主要内容：国务院及其有关部门宣传贯彻食品安全法、实施最严格监管制度工作情况；建立统一权威的食品安全监管机构情况；地方政府负总责的责任落实情况；企业主体责任落实情况；食品安全社会共治情况；食品安全配套法规、规章、标准、制度的建设情况。

    今年4月至5月，执法检查组分为五个小组，由我和四位副委员长带队，分别赴天津、内蒙古、黑龙江、福建、湖北、广东、重庆、四川、陕西、甘肃等10个省（自治区、直辖市）开展执法检查，听取了地方政府及有关部门的汇报，深入到20个地市、21个区县和4个育种研发中心、15个农产品种植养殖基地、12个农贸市场、22个食品生产企业、17个大型食品超市、26个餐饮服务单位、22个食品检验检测机构进行了实地检查，共召开35次基层监管人员、行业协会、食品生产经营者负责人参加的座谈会，充分听取各方面意见和建议。各执法检查小组分别形成了分组报告。受委托自查的其他各省（自治区、直辖市）人大常委会按要求对本行政区域内食品安全法实施情况进行了检查，并向全国人大常委会提交了检查报告，从地域做到了全覆盖。在汇总各方面情况后，执法检查组形成了执法检查报告稿。5月31日，我主持召开执法检查组第二次全体会议，讨论了执法检查报告稿，同时听取了国务院及有关部门的意见。

    这次执法检查在力度、深度和广度等方面有几个突出特点：一是由委员长亲自担任组长并带队赴地方检查，由四位副委员长担任副组长，执法检查后还要开展专题询问，加大了执法检查的力度；二是各执法检查组深入到乡镇食品监管机构以及最基层的食品生产经营单位，明察暗访，还采取了不打招呼随机检查、随机抽样送检等方式，深入了解食品安全领域最突出的问题以及与人民群众关系最密切的食品安全问题，体现了执法检查的深度；三是检查范围基本涵盖了涉及食品安全的各个领域以及近年来人民群众关心的重点食品领域，突出了执法检查的广度；四是突出了问题导向和边查边改，在执法检查中不仅有针对性地提出问题，同时提出解决问题的办法，而且我还把信访、媒体上反映的十多件有关食品安全问题和食品监管的经验批给国务院和检查组，推动执法检查深入开展。

    检查组总体认为，食品安全法修订实施以来，国务院及有关部门认真宣传贯彻，积极采取措施，依法加强监管，落实法律责任，取得了明显成效，防控食品安全大规模、系统性风险的能力得到提升，食品安全形势总体稳中向好。但也应当清醒地看到，我国的食品安全基础还比较薄弱，影响和制约食品安全的因素很多，部分领域和地区的食品安全问题仍然比较突出，当前食品安全形势依然严峻。特别是少数食品生产经营者守法意识淡漠，诚信道德缺失，唯利是图。加之有些地方食品安全监管体制改革不到位，基层监管力量薄弱，一些监管环节工作流于形式，落实不到位。特别是食品安全监管的“最后一公里”，缺少踏石留印、抓铁有痕的力度，导致食品安全事件时有发生，从而造成消极影响，加剧了人民群众对食品安全的担忧。因此，持之以恒地贯彻实施好食品安全法，全面落实法律的各项规定，建立统一权威的监管体制，形成社会共治机制，仍然是各级政府面临的主要任务。特别是要继续加强风险监测，抓好源头管理，针对基层薄弱环节加大监管力度，扎实有效地推进体制机制建设，彻底堵住食品安全链条中的各项漏洞，进一步强化企业主体责任，加强食品企业道德和诚信建设等，是当前贯彻实施食品安全法的最重要内容。各级政府必须将做好食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”，作为执政为民理念的重要体现和义不容辞的责任，勇于担当，积极作为。

    二、贯彻实施食品安全法的主要工作和成效

    食品安全法修订施行后，国务院和地方各级政府高度重视，认真贯彻实施，落实监管责任，加强财政保障，加大监管力度，食品安全整体状况明显好转。2015年，食品抽样合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点。食品生产经营者主体责任意识逐渐增强，食品安全监管制度逐步完善，食品安全保障水平稳步提升。在国务院食品安全委员会统一协调指导下，贯彻实施食品安全法主要取得以下几方面成效。

    （一）食品安全法宣传学习活动全面展开

    2015年6月，食品安全法修订颁布不久，国务院便及时召开了专题电视电话会议，要求加强食品安全法宣传贯彻工作，以贯彻落实新食品安全法为契机，创新工作思路和管理机制，加快建立健全最严格的监管制度，进一步完善监管体系建设，全面落实企业、政府和社会各方面责任。国务院食品安全办、食品药品监管总局会同相关部门组织了以“尚德守法，全面提升食品安全法治化水平”为主题的全国食品安全宣传周，深入宣传普及新食品安全法，提出学好、守好、用好新食品安全法是每一个公民的应尽义务，是全社会的共同责任，也是提升食品安全法治化水平、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。宣传周活动期间，各级政府组织开展了食品安全知识宣传，通过报刊、电视、网络、广播等多种渠道，采取多种形式，积极开展食品安全知识进社区、进学校、进农村、进超市、进餐馆等活动，大力宣传食品安全法。2015年7月，国务院食品安全办、食品药品监管总局、司法部、全国普法办联合印发《国务院食品安全办等四部门关于加强食品安全法宣传普及工作的通知》，要求在全社会开展食品安全法宣传普及工作。许多食品企业举办了食品安全法培训班，让从业人员知法守法。通过全面宣传贯彻食品安全法，推动了广大食品生产经营者、各级政府和社会各界全面准确把握法律的新精神、新要求，增强了贯彻实施食品安全法的责任感、使命感，营造了全社会共同关注食品安全的法治氛围。

    （二）配套法规和标准体系建设取得进展

    国务院正在积极推进食品安全法实施条例修订工作，修订草案已上网公开征求意见，目前正在进一步修改完善。食品药品监管总局根据修订后的食品安全法要求，出台了配套部门规章11部。与此同时，各省（自治区、直辖市）结合本地区实际，加快推进食品安全地方立法，使食品安全法的规定更加细化，以便于实施。2016年1月，国务院专题研究部署了“十三五”期间食品安全标准体系建设工作。国务院及相关部门密切配合，逐步完善标准制定与执行的有效衔接。一方面，加快既有标准的清理整合，基本解决了长期以来食品标准之间的交叉、重复、矛盾等历史遗留问题；另一方面，加快新标准的制定公布。已制定公布683项食品安全国家标准，还有450项食品安全国家标准即将公布。制定农药残留限量标准4140项、兽药残留限量标准1584项，清理了413项农残检测方法标准。

    （三）食品安全监管制度依法落实

    一是坚持风险管理原则。国务院有关部门研究制定了食品安全风险分级监督管理办法，明确在食品生产经营单位监督检查全覆盖的基础上，实施风险分级管理，加强风险监测和预警交流，不断拓展交流渠道和形式，强化常态和突发风险预警。二是加强日常监督检查。结合《食品生产经营日常监督检查管理办法》的发布，制定了对食品生产者、销售者、餐饮服务提供者、保健食品生产企业的监督检查要点表，明确监督检查项目，规范监督检查行为。三是强化抽样检验。2015年，食品药品监管总局安排食品抽样16.8万批次，各地方安排41万余批次，涉及近200种，3000余个检验项次，抽检合格率为96.8%。特别是对婴幼儿奶粉生产企业和国家标准规定项目实行全覆盖检验，及时公布检验结果。四是加强全程追溯管理。制定了《关于进一步完善食品药品追溯体系的意见》和《关于加快推进农产品质量安全追溯体系建设的意见》，进一步强化进货查验记录、生产经营记录、出厂检验记录制度的落实。五是加强进口食品监管。2015年检出不合格进口食品1.6万批；对欧美等35个国家或地区的29种输华食品开展体系审查或回顾性审查；将204家进口食品违规企业列入风险预警通告；调查处理49批次涉及安全卫生项目的进口食品不合格信息；依法暂停4家不能持续符合注册要求的境外企业注册资格。六是推进食品工业企业诚信体系建设，组织指导5000余家食品工业企业建立并持续运行诚信管理体系，2015年至今，共有118家食品企业通过诚信管理体系评价。

    （四）部门协调配合机制初步形成

    国务院食品安全委员会部署全国食品安全城市和农产品质量安全县创建试点，组织开展对地方政府的评议考核，落实地方政府属地管理和各部门齐抓共管责任。国务院食品安全办、公安部、农业部、工商总局和食品药品监督总局联合印发《关于进一步加强农村食品安全治理工作的意见》，开展“清源”“净流”“扫雷”“利剑”四项行动，净化农村食品安全环境。食品药品监管总局与农业部联合印发了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》和《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场和生产加工企业后监管工作的意见》，就食用农产品全程监管、产地准出与市场准入衔接、食用农产品全程追溯提出明确要求。食品药品监管总局与质检总局签订有关食品安全合作备忘录，加强国内食品、进出口食品、食品相关产品等监管工作的衔接配合，避免监管空白和重复，形成监管合力。食品药品监管总局与公安部、高法院、高检院联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，研究解决了行政执法与刑事司法衔接工作中存在的案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难、案件查办协调配合不到位等主要问题。

    （五）食品安全违法惩治成效显著

    2015年，食品药品监管总局挂牌督办重大违法案件364件；对涉嫌犯罪案件，与高检院联合督办13件，与公安部联合督办266件。针对与人民群众日常生活关系密切、问题突出的重点领域和重点产品，组织开展食用农产品农残兽残、农村食品市场、保健酒、含铝食品添加剂、复原乳等专项执法行动，严厉打击危害食品安全的行业“潜规则”。2015年，各级食品药品监管部门共查处食品安全领域违法案件24.78万件，罚没款金额11.65亿元，责令停产停业9731户，吊销许可证235件，捣毁制假售假窝点779个，移送司法机关1618件。新食品安全法实施以来，公安部门共侦破食品安全犯罪案件1.5万起，抓获犯罪嫌疑人2.6万余名，成功侦破了涉及11个省份、案值高达3亿元的重庆“10.29”制售地沟油系列案件和涉及7个省份的上海“9.10”假冒品牌婴幼儿配方乳粉案等一大批跨区域、系列性大案要案，既盯住老问题，又着眼新动向，坚持出重手、下重拳、加大打击力度，形成震慑。

    （六）食品安全社会共治初步建立

    食品药品监管总局组织新闻媒体食品安全法专题培训班，鼓励和引导新闻媒体依法、科学监督食品安全工作。修订了食品药品投诉举报管理办法。2015年，“12331”收到食品类投诉举报咨询电话37万件，其中举报电话占40%。积极发挥食品行业组织作用，建立抽检监测信息通报和行业风险信息收集机制，组织50余家与食品相关的全国性行业协会开展行业自律工作。中国消费者协会动员联合相关协会、经营者和新闻媒体开展了一系列宣传教育活动，激发了广大消费者参与食品安全治理的潜能与活力，积极营造安全放心的消费环境。

    三、贯彻实施食品安全法面临的主要问题

    从执法检查情况看，当前食品安全法的实施以及食品安全工作仍面临一些突出问题，必须引起高度重视。

    （一）食品安全形势依然严峻

    一是我国正处于食品安全矛盾的高发期，食品加工环境脏乱差、食品生产掺假造假、食品运输不规范、销售过期变质不合格食品等现象时有发生。二是全国食品生产经营行业有许可证的企业共1185万家，另外还存在众多小作坊、小摊贩、小餐饮，企业多、小、散、乱等问题较为突出，监管难度很大。三是随着互联网和信息化的发展，食品安全的个别问题、局部问题，往往会通过网络等传播途径，迅速发酵蔓延影响到全局。若处置不当，会影响到民生、产业发展、甚至社会的和谐稳定。四是我国地域辽阔，人口众多，具有源远流长的饮食文化和丰富多彩的饮食习惯。要保障全国人民吃得健康、吃得安全，任务之艰巨是世界上其他任何国家不能相比的。五是随着经济社会快速发展和科技进步，人民群众对饮食的要求和期待不断提高，新的食品种类、食品添加剂、食品生产加工技术不断推出，新的饮食经营模式、消费模式不断涌现，这些都给食品安全监管工作带来新问题、新挑战。从查处的一系列大要案来看，一些地方政府的领导对食品安全的重视程度不够、责任落实不够，对食品安全形势认识不到位。我们必须对食品安全工作的艰巨性、复杂性、长期性有充分认识并积极应对。

    （二）食品生产经营者主体责任意识较弱

    食品生产经营者对食品安全负有主体责任，是食品安全的第一责任人，这是食品安全法的重要原则。目前仍有部分食品生产经营者对食品安全法存在了解不深、认识模糊的情况，食品生产经营者的诚信意识、法治意识特别是主体责任意识不强，相关教育引导和管理约束工作较为滞后，极易造成安全漏洞。个别食品生产经营者唯利是图，守法经营意识较差，道德诚信缺失，规章制度流于形式，为追求经济利益，存在掺假使假、非法添加等违法犯罪行为，而且手段不断翻新；有的生产经营单位经营场所狭小，卫生条件差，人员流动性大，潜在风险突出；有的从业人员素质不高，对食品安全把关不严，不能及时发现安全隐患。网络订餐等新兴食品业态兴起，给消费者带来便利的同时，也暴露出第三方网络平台把关不力、无证照商家入网经营、卫生环境难保证、送餐过程随意等监管空白。食品生产经营者大多是被动地接受管理，而不是主动配合监管人员工作，个别当事人还存在抵触情绪，不配合监督检查。要把落实食品生产经营者主体责任，作为食品安全法贯彻落实的一项重点工作，坚持抓好。

    （三）监管体制机制需要进一步研究

    检查中有关方面反映，2015年以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局。这一方面有利于精简机构，整合行政执法力量；但是，另一方面也有些地方弱化了食品安全监管职能。基层建立了市场监管部门，上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果。

    （四）种植养殖环节存在风险隐患

    食品安全的源头管理在种植养殖环节。我国多数地区农业整体组织化、产业化程度不高，生产经营形式分散，农产品质量监管的难度比较大。农业投入品使用多，农药、兽药、化肥的不合理使用，以及水土污染等因素，给农产品质量安全造成的风险隐患不容忽视。从监测情况看，农药、兽药残留超标和非法添加等问题时有发生，畜禽产品和水产品的违法用药等问题在一些地方仍然存在，沿产业链条传导，进而影响到餐桌上的安全。与此同时，食用农产品销售监管、入市检测、运输监督尚有漏洞，食用农产品溯源难度较大，主体责任和责任追究落实存在困难。

    （五）食品安全标准修订需要进一步加强

    完善的食品安全标准体系是确保监管部门有效执法、市场主体规范经营、食品产业持续健康发展的重要保障，是实施食品安全战略的重要抓手。检查发现，主要存在以下三方面问题，一是个别标准或者标准中的重要指标缺失，一些食品安全标准缺少限量值或配套检验方法与规程；二是标准的科学性与合理性有待提高，部分食品安全标准还存在对食品安全影响不大的非食品安全标准，不便于作为依据开展监督执法；三是部分食品安全标准标龄较长，有些食品添加剂标准需要及时补充，有些标准存在交叉重复，个别标准水平偏低，部分产品生产技术改变，不能满足安全需要。食品安全标准修订工作需要进一步加强。

    （六）基层监管执法能力薄弱

    基层是食品安全监管的关键部位，点多、线长、面广、任务繁重。食品安全法提出县级人民政府食品药品监管部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。但从检查的情况看，基层的监管能力仍比较薄弱，不能适应食品安全的需要，是食品安全法贯彻实施的一个薄弱环节。一是硬件差。一些设立在乡镇、街道的食品安全监管派出机构监管执法条件比较差，执法车辆、食品快检设备以及工作经费都比较缺乏。二是软件弱。基层监管部门存在专业人才匮乏、人员结构相对老化、运用法律法规能力和专业判断能力不强、技术支撑明显不足等问题，影响了执法的效果和权威性。三是个别地方存在基层监管工作流于形式，监管人员不积极履行职责、不主动作为的“懒政”现象。村一级的协管员责、权、利不明确，难以发挥作用。

    （七）食品检验检测能力不足

    近年来，各级财政对食品安全检验检测方面投入较大，国家、省级和部分市级食品药品检验资源配备水平较高，检验能力比较强。多数市县级的食品药品检验检测能力还相对滞后。随着食品安全监管工作力度加大，食品检验检测任务急剧增加。目前还有16个省份食品检验资源尚未划转或者划转不到位。完成了机构改革和整合的，由于实验室建设、人员上岗以及计量认证和资质认定等工作尚需一段时间，全国食品药品监管系统内承担食品检验职能的921家检验机构，有一半左右尚未取得食品检验机构资质。另一方面，很多地方食品检验检测机构重复建设，同一区域内各级各类食品检验检测机构、实验室并存，资金重复投入，部分高校、科研机构检测任务不饱满，检验资源存在闲置浪费现象。要考虑在地域统筹解决综合利用检测机构和实验室问题。

    （八）部分法律适用问题亟需进一步明确

    检查中有关监督执法部门反映，监督执法中部分法律适用问题需要有关方面予以明确。一是食品安全犯罪的认定方面还存在取证难、入罪难、追诉难等问题，有些情况下监管部门对食品犯罪行为缺乏手段，需要完善刑法以及相关司法解释，需要从行政执法和司法体制上研究解决。二是为了对违法行为从严处罚，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，这对食品违法行为起到了震慑作用。但同时也面临着在执法管理中执行难、结案难等问题，这种情况还比较常见，给基层执法人员造成困扰。三是新食品安全法规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的管理办法由省、自治区、直辖市制定，但未对食品加工小作坊和食品摊贩等概念作出明确统一的定义，不利于地方立法工作的开展。

    （九）部门之间配合有待统筹协调

    食品安全涉及从农田到餐桌等诸多环节，监管工作涉及公安、农业、环保、卫生、质检、食品药品监管等诸多部门。例如，食用农产品安全问题，涉及食品安全法和农产品质量安全法，涉及农业部门和食药监管部门，有一个加强质量安全监管问题，也有一个加强各自责任衔接问题。在实际监管中，食用农产品的生产环节由农业部门负责，进入市场销售环节由食药监部门负责，但对从农田到市场之间的运输流通环节如何监管就不够明确。此外，在食品安全违规违法认定、违法犯罪行为查办过程中的案件移交衔接方面，往往是监管部门之间各自为政，存在日常执法信息常态交流不畅等问题。可以说，食品安全监管还存在一些模糊区域，一些交叉地带，食品药品安全监管还没有真正做到无缝对接。

    四、进一步贯彻实施食品安全法的建议

    食品安全事关民生福祉、经济发展、社会和谐甚至政治安全，党中央高度重视，人民群众普遍关心。习近平总书记对食品安全工作批示指出，2016年是“十三五”开局之年，要牢固树立以人民为中心的发展理念，坚持党政同责、标本兼治，加强统筹协调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。希望国务院及有关部门进一步认真贯彻落实中央精神，全面实施食品安全法，切实加强和改进食品安全监管工作，努力保障食品安全。针对这次执法检查中发现的问题，提出以下建议：

    （一）继续加大食品安全法的宣传普及力度

    食品安全与人民群众的身体健康息息相关，食品安全法是贯彻以人民为中心的发展理念、推进共享发展的一部重要法律。各级政府、各有关部门要高度重视食品安全宣传贯彻普及工作，要按照国家“七五”普法工作的要求，认真落实普法责任制，把加强食品安全法学习、宣传、教育作为保障食品安全的基础性工作。要充分发挥各级主流媒体和新型社交网络媒体的作用，采取多种行之有效的方式，广泛深入开展普法宣传工作，使各级领导干部、广大食品生产经营者、社会各界深刻领会食品安全法的精神和要义，做到内化于心、外化于行；要增强普法的针对性和实效性，通过“以案说法”等形式，警示广大食品生产经营者和农业种、养殖专业户遵守法律规定，严守法律红线；要做好面向广大人民群众的法律教育普及工作，使食品安全法律法规和食品安全相关知识走进农村、社区和学校，倡导健康的饮食文化，加大开展群众喜闻乐见的食品安全公益普法宣传，提高人民群众的食品安全意识和自我保护能力。

    （二）把强化法治约束和道德教化结合起来

    新食品安全法对原食品安全法70%的条文做了实质性修订，对食品生产经营者的义务、政府及其职能部门的责任，以及违反法律的处罚进行了更加细致和具体的规定，首先必须认真落实法律规定的各项权利义务，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。在厉行法治约束的前提下，建议各级政府及其职能部门重视发挥道德的教化和引领作用。参与食品生产经营者众多，职业道德至关重要。不少企业认为“做食品是个良心活”，“自己不能吃怎能卖别人吃”，这个积极的自律意识应当鼓励。要采取制作公益广告、印发宣传资料等方式，加强道德宣传教育，引导广大人民群众自觉抵制假冒伪劣食品，发挥道德约束和舆论监督作用；积极推动广大食品生产经营者树立保障食品安全道德意识和良好的职业道德责任感，自觉规范经营行为。要抓紧建立健全食品安全信用档案并依法及时向社会公布，督促食品生产经营者严格守法、依法办事，以德自律、诚信为本，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

    （三）依法推进食品安全治理体系建设

    党的十八届五中全会报告和“十三五”规划纲要明确提出，要实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系。做到严密高效关键是要按照食品安全法的要求，落实法律规定的责任。一是广大食品生产经营者要切实担负起食品安全主体责任。要牢固树立法律意识、责任意识和道德意识，严格依法从事食品生产经营活动，落实法律规定的进货查验、原料控制、成品检验、销售记录等各项制度，执行添加剂使用管理、食品贮存、从业人员健康管理、食品包装、餐具消毒等各类规定，建立健全完善食品召回制度，努力实现源头能追溯、生产有记录、信息可查询、流向应跟踪、责任必追究。近年来发生的食品安全事件警示我们，不下决心落实好企业作为食品安全第一责任人这一核心问题，不采取有力措施加强对企业这一关键环节的监管，不大力提高企业的诚实守信水平和自觉守法意识，食品安全事件就会不断发生，人民群众的生命健康就会受到威胁。二是各级政府要牢固树立食品安全的使命意识和责任意识。要切实担负起属地管理责任，继续深化食品安全监管体制改革，进一步厘清监管职责，严密监管链条，下沉监管力量，加强部门协作，整合执法工作。在机构改革过程中，各级政府应切实做到食品安全工作只能加强不能削弱，食品安全法的贯彻实施只能做实不能虚化。三是各职能部门要切实担负起食品安全监管责任。要着力抓住突出问题和薄弱环节，加强日常检查，加大监管治理力度，增强监管的及时性、针对性和实效性。不仅要对食品生产经营进行全过程监管，也要依法加强法律明确规定的特殊食品、米面油等老百姓消费重点食品、跨行政区甚至全国销售的食品、对当地经济发展具有支柱性作用的食品企业以及学校、幼儿园等集中用餐单位的食品安全。要抓好食品安全风险监测，落实风险监测计划，制定和实施风险监测方案，及时上报、通报风险监测信息。加强食品安全领域责任追究工作，进一步健全食品安全事故调查机制，明确事故分级标准，事故调查组成员单位及相关职责，加大责任追究力度。四是要加快推进食品安全道德、诚信体系建设。要依法建立和完善食品生产经营者食品安全信用档案制度和黑名单制度。

    （四）加强农业种植养殖环节监管力度

    从当前暴露的食品安全事件看，滥用甚至违禁使用农药、兽药、激素和饲料添加剂等源头污染问题仍时有发生，建议国务院及其有关部门进一步加大对农业种植、养殖环节的源头管理和治理，加强市场监管，形成倒逼机制。一是要按照食品安全法和农产品质量安全法的规定，严格农产品质量标准，强化生产指导，引导农户依法、科学、合理地使用农药、兽药、化肥、饲料添加剂等，严禁剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶、中草药等农作物的生产，从源头上把好安全关。二是要建立从农田到餐桌的全过程管理制度。国家于2006年已制定了农产品质量安全法，对包括食用农产品在内的农产品质量安全作了规定。目前，正在对农产品质量安全法进行修订，应本着两法既有分工，又要相互衔接，以适应全程监管需要的原则，对食用农产品的市场销售、农药等农业投入品的使用管理等作出明确规定，加强高效、安全、低成本病虫害防治技术和投入品的研发推广，从源头上确保食品安全。三是要重视发挥龙头企业、农民专业合作社的作用，使分散的食用农产品的生产、销售有效组织起来，便于统一进行监督管理，也可以带动现代农牧业发展。四是要加强对农业生产环境的治理，加大对耕地、水源及其周边环境的保护力度，改善土壤、水源和大气条件，从源头上做好食用农产品和食品原料的安全控制工作。

    （五）加快健全完善食品安全标准

    建议国务院及其有关部门落实最严谨的标准的要求，加强食品安全标准制定修订工作，及时完善配套检验检测方法，构建与国际标准理念一致，又符合中国国情的标准体系。加强食品安全风险监测、风险评估、风险交流等基础性研究，建立标准基础数据库，为制修订标准提供科学依据。依据法律规定，探索建立相关机制，注意发挥相关部门在食品安全标准制定、修订过程中的作用，形成合力，加快标准制定和转化，完善标准体系。要坚持问题导向，满足监管工作需要，织密食品安全标准体系网络，确保食品安全标准覆盖所有日常消费的食品品种。要坚持公开透明，鼓励社会参与，广泛听取意见。要利用好科研机构、高校、行业协会的专业力量，充实标准和评估专家机构，提升决策的科学性和公信力。鼓励地方对没有食品安全国家标准的地方特色食品，制定食品安全地方标准，鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，倡导有条件的企业执行严于国际通行的标准，打造有国际竞争力的食品品牌。

    （六）努力强化监管执法能力建设

    新修订的食品安全法确认和巩固了近些年来食品安全监管体制改革成果，对完善食品安全监管机制提出了更高的要求。要认真执行法律规定，建立健全有效的工作机制和办法，不断提升食品安全保障水平。建议国务院对基层监管体制改革特别是机构设立情况开展专项调研并加强指导，坚持党的十八届三中全会决定和国务院关于地方食品药品监管体制改革要求不动摇，抓紧完善统一权威的监管体制，为落实“四个最严”提供制度和组织保障。要高度重视监管能力的建设。从全国情况看，目前，监管能力方面存在的主要问题是：基层执法能力薄弱，检验检测能力不足，监管队伍素质难以满足食品安全监管的专业化要求。各地要因地制宜，结合本地产业实际和监管重点，有针对性地加强监管队伍和监管能力建设，妥善解决基层监管队伍性质、人员身份归属等问题，加强监管人员的业务培训，提高执法规范化水平。建议各地要认真贯彻实行食品安全法关于设立派出机构的规定，解决基层监管人员专业知识不足、技术能力不足、经费保障不足、人手力量不足等问题，提升基层监管能力，做到岗位不减少、力量要加强。

    （七）整合资源强化食品检验检测机构

    食品检验是保障食品安全、加强食品监管的重要技术支撑，贯彻于从原料到成品的全流程，要加强食品检验检测平台建设的统筹规划，建议地方充分整合省、市、县各级政府部门食品检验检测资源，特别是要加强市、县基层检验检测能力建设，实现资源共享，防止重复建设。充分利用当地高校、科研院所、卫生机构以及大型企业的食品检验资源，探索通过政府购买服务等方式，组织高校、科研机构运用专门的实验室、专业设备承担食品检验检测工作，实现既有食品检验资源利用最大化；建议试点组建一批有资质的国家认可的第三方检测机构，面向社会提供食品检测服务。发展和利用可靠、快速、便捷、精准的食品安全检测技术，建立标准统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系。要健全检验检测工作机制，建立背靠背的检测制度，防止被利益绑架，督促食品检验人员依法按照食品安全标准和检验规范进行检验，恪守职业道德，保证检验活动公正、客观，检验结果及时、准确。

    （八）研究完善食品安全相关法律问题

    一是建议国务院和有关部门抓紧修订农产品质量安全法、食品安全法实施条例以及其他食品安全法配套行政法规、规章、标准等，特别是就国家标准、地方标准、企业标准的衔接与互补问题，尽快形成科学完备的食品安全法规制度体系。配套法规要落实法律规定，依法利用好行政拘留等行政强制措施，加大对一些严重食品安全违法行为和违法自然人的处罚力度；二是在农产品质量安全法等相关法律法规的制修订过程中，要注重与食品安全法有关规定相协调，做到无缝衔接，不留漏洞；三是各省（自治区、直辖市）要按照相关法律规定，制定食品安全地方性法规，尤其是在加快制定食品小作坊、小摊贩等具体管理办法过程中，要注重便利就业和守法经营两方面的关系，根据食品生产经营者违法行为的性质、情节、后果等因素合理确定处罚的种类和罚款额度，做到违法必究、过罚相当；四是针对新食品安全法对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的这种各地普遍反映的问题，建议全国人大常委会法工委就此问题开展专题调研。同时，也建议国务院针对此问题进行研究，在制定相关配套法规时予以考虑。

    （九）继续完善部门间的协作配合

    国务院食品安全办要充分发挥牵头抓总作用，加强各部门间的协调力度，将新闻宣传、司法等部门作为食品安全办成员。食品药品监管、卫生、质检、农业、工商等部门既要守土有责，在职责范围内监管到位，又要密切配合，加强沟通，推进统一的检验检测、投诉咨询、执法信息、安全追溯平台建设，及时通报食品安全信息，协同调查食品安全违法行为和食品安全事故，进一步强化食品安全监管合力。食品药品监管、公安等部门与监察机关建立情况通报、线索移送等制度，加强工作协作和配合，严肃查处食品安全监管工作中的失职、渎职行为。建议有关部门既要分工负责，也要协调配合，防止出现推诿扯皮，做到监管全覆盖。

    （十）着力构建食品安全社会共治格局

    食品生产经营主体多，供应产业链长，特别是广大农业种植户、养殖户和众多的食品小作坊、小摊贩历来是监管的难点，单靠行政监管很难做到无死角、无空白。要充分调动社会力量，形成社会共治合力。确定社会共治原则及相关法律制度，是食品安全法修改的一个亮点，是食品安全管理方式的重大创新。要发挥中国消费者协会、行业协会、人民群众、社会组织、新闻媒体等各方面作用，加强行业自律，鼓励群众监督和社会监督，支持和引导舆论监督。要积极动员社会各方参与保障食品安全，鼓励社会组织、基层群众自治组织等开展食品安全法律法规和食品安全标准及知识的普及工作，支持新闻媒体加强食品安全公益宣传，推动对食品安全违法行为的社会监督、舆论监督，同时也要教育和引导人民群众、社会舆论和新闻媒体依法监督食品安全工作，依法维护消费者权益，使社会各方面在法治的轨道上形成共治合力。从政府及其相关职能部门的角度，依法推进社会共治要抓好三方面的工作：一是及时准确地公布食品安全信息及必要的工作信息，让社会各方面了解风险、规避风险，举报隐患；二是认真受理群众的投诉、举报、咨询，对举报查实的要给予奖励，对举报人的信息要依法严格保护；三是注意引导新闻媒体、社会组织以及个人的信息发布行为，加强正面宣传教育，普及科学的食品安全知识，对出现误导的要及时予以澄清，对故意编造、散布虚假食品安全信息的，要依法予以惩治。总之，实行社会共治是食品安全治理上的重大创新，政府、企业、社会个人既要积极参与，又要依法开展工作，进行监督，形成协调一致、良性互动的共治局面。

    （十一）认真总结地方和企业好的经验做法

    这次执法检查了解到，各地在食品安全治理和监管方面结合当地实际，进行了一些积极探索和尝试，有很多值得总结和推广的经验、做法。比如，陕西省子长县对所有小作坊、食品餐馆试行“一票通”，将食材买卖相关情况写在票据上，来源去向均一目了然，消费者可以放心购买；湖北省率先在全国探索开展食品安全网格化管理工作，构建监管人员、信息人员、人民群众“三位一体”的监管格局。该省“食品药品网格化管理”项目已高票入选全国“治理创新100佳优秀成果”，并荣获“民生发展十佳经验”称号；内蒙古自治区加强农牧业标准化、品牌化建设，已经建成和林格尔县乳品、鄂托克旗螺旋藻、五原县葵花籽三个国家级出口食品质量安全示范区，并培育出66个具有中国驰名商标的农畜产品；天津市政府在全国率先制定了省级年度食品安全监管计划，部署全市食品安全重点工作；四川省探索出台了加强第三方平台网络订餐管理指导意见和小微食品生产经营单位监管办法；福建省厦门市利用“互联网+食品安全”技术，在食品流通环节，搭建生鲜食品安全监管系统、流通环节食品安全监管系统和食品监管移动平台，实现信息化监管。各省（自治区、直辖市）在食品安全监管方面的探索和实践，丰富了监管的形式和手段，在破解“舌尖上的安全”难题方面取得积极成效。此外，一些食品生产经营企业在日常管理中也创造了很好的经验并形成了制度。建议国务院认真调研、总结地方和企业在贯彻实施食品安全法方面的成功经验特别是一些可供推广和借鉴的做法，加以提炼，宣传推广，并予以指导，在国家层面进一步完善和丰富监管措施。

    老百姓吃得放心才能舒心。食品安全问题事关大局，做好食品安全工作责任重大。习近平总书记强调指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交待，是对我们执政能力的重大考验。食品安全问题必须引起高度关注，下最大气力抓好。希望国务院紧紧围绕“四个全面”的战略布局，贯彻五大发展理念，落实“十三五”规划纲要，推进实施食品安全国家战略，认真落实食品安全法，努力推动食品产业健康有序发展，强化对违法生产经营、监管失职渎职等行为的法律责任追究，动员全社会力量依法严守“舌尖上的安全”，全力确保人民群众的饮食健康安全，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出新的贡献。