地方立法权来了设区的市如何立良法促善治

图为设区的市立法工作座谈会现场。

□　法制网记者　蒲晓磊　姜东良　　文/图

“要想做好立法工作，用通俗的话来说，就是必须搞明白事儿、写好字儿。”全国政协委员、全国人大常委会法工委原副主任阚珂说。

“明确立法界限、加强合法性审查、从本地需要出发，是设区的市在立法时应坚持的必不可少的原则。”中国法学会立法学研究会常务副会长、中国人民大学教授朱景文指出。

“设区的市要想用准用好立法权、促进实现良法善治，应当在‘准’字上多下功夫，做好精准立法。”全国人大常委会法工委研究室处长刘运龙认为。

“立法法对设区的市的授权，具有三位一体相互关联的整体性，意在提高地方治理的法律能力和构建城乡基层社区新的法律秩序，是法律对城市化进程和新农村发展的回应。”清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长于安表示。

“为了做好新时期的地方立法，应当发扬工匠精神，实施精准立法。”天津大学法学院院长孙佑海称。

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11月9日，由法制日报社与山东省威海市人大常委会联合主办的设区的市立法工作座谈会在威海举行，与会专家围绕“用好地方立法权，促进实现良法善治”主题进行了座谈。

在专家看来，要想实现精准立法，有三项原则必须坚持：把握立法权限、坚持地方特色、人大主导立法。

“突出立法过程的科学性，确保每一部法规的制定都站得住、行得通、真管用；突出立法内容的创新性，确保每一部法规的制定都具有鲜明的地方特色；突出立法主体的广泛性，确保每一部法规的制定都能最大限度地凝聚社会共识。”威海市人大常委会常务副主任、市委政法委书记刘茂德坦言，专家们提到的三个原则，也是威海市在立法时所坚持的思路。

准确把握立法权限范围

刘运龙认为，坚持依法立法，必须全面准确地把握立法法对设区的市的立法权限定位，这也是地方立法应当坚持的首要原则。

立法法规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

“设区的市立法要精准选项，就要正确理解和把握上述立法权限范围，明确什么法能立、什么法不能立，根据本地实际的突出需要，确定具有针对性的立法项目。”刘运龙说。

山东大学（威海）法学院院长汪全胜认为，立法法所规定的立法权限范围基本上局限于城市治理之内，符合中央和地方事权划分的逻辑要求，但具体到立法工作中，则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。

“对此，语义解释的多样性可能会导致不同理解。同时，设区的市地方立法权限还涉及到其与地方政府规章、省地方性法规的权限划分问题。因此，对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。”汪全胜说。

山东省人大常委会法工委法制三处副处长田丙昆也认为，设区的市必须守住立法的底线，在权限范围内立法。

“立法法第七十二条明确规定了设区的市的立法权限范围，这是设区的市立法的底线。目前，在审查过程中，我们对有的法规项目是否在权限范围内把握不准，特别是对城乡管理的界限不好把握。”田丙昆说。

与会专家同时指出，设区的市在立法过程中，不仅要准确理解立法权限，还要坚持法制统一原则。

田丙昆认为，立法不仅要守住底线，还要守住“红线”，不与上位法相抵触。

“不抵触原则，可以说是地方立法应遵守的首要原则，也是省人大常委会合法性审查工作的重点，在行政处罚、行政许可、行政强制的设定以及其他问题上把好关，确保不与上位法相抵触。”田丙昆说。

中国行为法学会规范制定行为研究会秘书长、中国政法大学研究生院院长助理肖宝兴认为，地方立法必须坚持法制统一原则，要做到在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定地方性法规。

在肖宝兴看来，所谓“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，包含两方面内容：不得同宪法、法律、行政法规具体条文的内容相抵触；不得同宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相抵触。

“只要遵从这样的要求，地方立法主体就可以在自己的职权范围内，自主地制定自己想制定的地方性法规。”肖宝兴说。

山东大学法学院副院长王丽萍同样认为，地方立法权要明晰权限，防止越界，不能越“红线”。

王丽萍指出，“不抵触、有特色、可操作”，是我国地方立法中坚持的原则，地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求。

不照抄照搬有地方特色

不要攀比、不要照搬照抄、要结合本地实际情况……专家们普遍认为，设区的市在立法过程中要体现地方特色，要明确自身的差异性发展和差异性定位。

“地方立法照抄照搬，出现上下一般粗的情况。上级立法有什么，本地的立法就规定什么，应付差事，不负责任。”孙佑海说，这会使制定的地方立法解决不了当地的实际问题。

孙佑海认为，照抄照搬是地方立法长期存在的主要问题之一，设区的市在立法时必须予以重视，不能走入误区。

“就各省、自治区内部而言，各设区的市的发展水平存在着巨大差异。就各个城市的对比来看，城市的发展不可能千篇一律，所面临的问题也各不相同。因此，地方立法不能攀比，要从需要出发，要注意地方性。”朱景文说。

王丽萍同样认为，要实事求是地考虑当地的立法需求和立法能力，编制科学的地方立法规划，不攀比，不搞“一刀切”。

“立法规划的制订要建立在认真开展立法项目建议征集、立法项目初步论证与筛选及征求意见等方面工作的基础上。编制立法规划时，应重点突出，统筹兼顾；立法项目的选择应适应当地改革、发展、稳定的需要，而且立法条件基本成熟。科学的立法规划，会为立法工作奠定良好的基础。”王丽萍说。

肖宝兴认为，应根据本地的具体情况和实际需要制定地方性法规，依照当地的政治、经济和文化特点制定自治条例、单行条例，是地方立法的基本条件。而坚持实事求是、从实际出发的原则，对地方立法来说，很重要的就是使地方立法体现地方特色。

肖宝兴具体解释说，地方立法应当坚持“地方特色”原则，要能反映本地的特殊性。具体地说，就是要求地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；地方立法要有较强的、具体的针对性，注意解决并能解决本地突出的而国家立法没有或不宜解决的问题，把制定地方性法规同解决本地实际问题结合起来。

在刘运龙看来，坚持从本地实际出发，是地方立法保持旺盛生命力的内在要求。而且，国家之所以要进一步扩大地方立法主体的范围，赋予所有设区的市地方立法权，就是为了适应我国国情和实际，满足全面深化改革、全面依法治国的需要。

“设区的市立法必须结合本地的实际情况，遵循发展规律，搞准需要立什么法、不需要立什么法、什么法该立、什么法不该立，精准确定立法项目，使其切实符合本地实际需要，具有本地特色，而不能脱离本地实际情况，盲目地去和其他地方搞攀比，甚至是相互照抄照搬，那就失去了中央赋予地方立法权的意义。”刘运龙强调。

于安认为，立法法的授权具有三位一体相互关联的整体性，意在提高地方治理的法律能力和构建城乡基层社区新的法律秩序，是法律对城市化进程和新农村发展的回应。这种法律秩序的地方性，源于地方生活细致化对法律规则的迫切需求，也源于地方文化多样性的历史需求。因此，地方立法应当做到坚持依法立法与坚持地方特色的统一。

“有特色是地方立法生命力的重要体现，也是检验地方立法质量的一条重要标准。地方立法要做到有特色，最重要的是立足地方实际，突出问题导向，坚持实事求是，注重内容创新，不照抄照搬，不搞立法攀比，着力增强地方立法的实用性和可操作性。”刘茂德说。

充分发挥人大主导作用

“设区的市立法既要注重城乡建设和管理，又要重视尊重人民的主体地位，因此，就必须充分发挥人大在立法中的主导作用。”刘运龙说。

刘运龙指出，在选择和确定立法项目时，一定要考虑人民群众的感受和需要，从人民群众立场出发，立人民群众所需要的法，而不能把立法权看成是一种管民、治民的手段，不能去着眼于如何限制人民的权利，不能去搞立法“政绩”“形象工程”。

“设区的市是人民的市，需要人民共同参与管理和治理。立法要着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题、有利于贯彻中央和地方党委的改革决策精神、有利于保障和改善民生以及回应人民群众关心的热点问题，切实把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来。”刘运龙说。

在孙佑海看来，精准立法代表着当代地方立法的方向。

“要求以治理陈规陋习、保护生态环境等民生问题为突破口，努力推动社会公众参与立法和自觉守法，依靠法治力量不断提高社会文明程度。充分发挥人民的积极性，积极解决人民所关心的民生问题，是立法的目的所在。”孙佑海说。

刘茂德认为，开门立法是立法工作贯彻群众路线的具体体现，也是确保立法质量的重要途径。

“我们在立法过程中，充分发扬社会主义民主，把公开、公正、公平原则贯穿于立法全过程，拓宽群众有序参与立法的途径，采取多种形式广泛倾听群众呼声，积极回应社会关切。”刘茂德说。

刘茂德介绍，威海市建立健全了三项机制，以确保法规的制定能够最大限度地凝聚社会共识：

社会公众参与立法机制。制定了立法建议项目公开征集意见、法律法规草案公开征求意见等制度，引导公众提出立法建议。今年以来，通过在报纸、电视、网络上设立征集平台，已经征集到有价值的立法建议380余条，有效调动了公众关注立法、支持立法、参与立法的积极性。

社会组织参与立法机制。由于个体的分散性和知识的局限性，个人在民意表达上难免存在意见分散、表述不到位等问题，在实践工作中，威海市采取政府购买服务等方式，多次委托社会组织对民意进行收集、整理，在反映和协调各方利益方面发挥了积极作用。

立法协商机制。不同的社会群体对法律的关注点不同，在一些问题上的主张可能相互对立甚至冲突。对此，专门对座谈会、论证会和听证会的程序、参加人员的选择等问题作出明确规定，切实保证听取意见的全面性，有效发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会各方利益关系方面的重要作用。