银行业监督管理法修订草案征求意见补齐主要股东实控人责任义务短板

为落实党中央、国务院关于健全金融法治的决策部署，加强和完善现代金融监管，提升金融监管透明度和法治化水平，银保监会近日公布《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。

《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称银行业监管法）于2004年施行，至今已有十多年，而我国银行业机构和业务已经有了很大变化，原法律部分规定相对滞后，某些重要领域存在空白，难以满足监管实践的需要，迫切需要全面修订。

行业法律均有变化

银行业监管法于2003年12月27日经全国人大常委会审议通过。西北政法大学经济法学院教授强力说，2003年原银监会从中国人民银行分离出来，担负起监管整个银行业的重任，银行业监管法应运而生，该法确立了原银监会的法定地位和职责，确定了监管目标和原则，界定了监管对象和范围，明确了监管措施和法律责任。因此该法是银保监会履行银行业监督管理职责的基本法律依据。

银行业监管法自2004年2月1日起施行，2006年修改时增加了相关调查权的规定。中国政法大学教授、中国法学会银行法学会副会长刘少军，曾参与《征求意见稿》的起草讨论。他说，十几年来我国银行业机构和业务已经发生了非常大的变化。这些变化主要表现在三个方面：

首先是国内银行业情况的变化。经过十几年改革发展，银行业机构的类型不断丰富、数量大量增加。这些新的银行业机构基本上都是公司制组织形式，且中小型机构以民营资本为主，银行业经营风险已经成为常态化现象。在此条件下，以传统国有银行业机构为核心的监管思路已经难以适应现实需要。

其次是银行业国际化的变化。目前我国已形成具有一定国际化程度的银行业体系，国内的银行业机构在国外存在大量的分支机构，几乎世界所有重要的银行业机构也都在我国设立有各种类型的机构。在这种情况下，一方面，必须加强对涉外银行业机构的监管，与国际相关监管协议、监管政策相协调；另一方面，必须保障我国自身的国家金融安全。而这些内容都是现行银行业监管法相对欠缺的。

再次是相关法律政策的变化。我国已修订证券法，颁布了期货和衍生品法，并决定修改人民银行法和商业银行法、制定金融稳定法，这些都与银行业监管具有直接或间接的联系，为此，银行业监管法必须进行相应调整。

制度短板亟待补齐

修改银行业监管法的一个特别重要的原因，诚如银保监会有关负责人所说，是银行业监管法存在制度短板：一是对银行业金融机构主要股东、实际控制人的监管力度不够，事中监管、事后惩戒依据不足；二是银行业金融机构风险处置和市场退出的相关规定过于原则，存在早期干预机制不完善、缺少有效处置工具等突出问题；三是金融违法成本偏低，银行业违法违规活动日益复杂，现行法律责任覆盖面有限，处罚力度不足，调查手段较为单一。

据中银律师事务所高级合伙人刘晓宇介绍，因银行业金融机构股权结构不透明、违规开展关联交易极易引发金融机构风险事件，尤其是中小银行风险事件频发，破产风险加大，加之现行法律对违法违规行为的处罚力度不足，法律责任覆盖不够全面，处罚手段缺乏针对性等问题，这些都亟须通过修订法律从制度层面加以解决。

银保监会本着坚持问题导向原则，出台《征求意见稿》。据银保监会有关负责人介绍，此次修改力争实现监管全覆盖。这表现为：加强股东监管，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度；增加对银行业第三方机构的监管授权，明确勤勉尽责义务，授权监管机关有权要求其报送信息资料；增加域外适用条款，贯彻落实党中央关于健全涉外法治体系建设的决策部署，增加域外适用条款，明确跨境信息提供的基本规则。

此次修改还侧重于以下方面：健全处置机制，提升风险识控前瞻性；加大监管力度，提高违法成本；提升监管能力，落实法治政府建设要求。

新增监管职责12条

据了解，银行业监管法与《征求意见稿》在立法目的与章节安排上完全相同。在立法目的方面均明确：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”且均为六章：总则、监督管理机构、监督管理职责、监督管理措施、法律责任和附则。但条文数目却相差巨大：前者仅52条，后者92条，整整增加40条。

刘少军从条文数角度分析指出，修订最多的首先是监管职责和措施。《征求意见稿》在监管职责中新增12条，包括机构设置监管、机构变更监管，股权投资和资本工具、股东义务、股东出资、信息报告监管，以及银行业机构的消费者权益保护等。监管措施中新增加了14条，包括第三方机构监管、中介机构监管、股东监管措施等。

其次是明确了风险监管与处置的具体措施。包括机构准入、机构变更、重大股权变动、发行资本工具、大股东和实际控制人义务、恢复与处置计划、股东强制措施，以及进行早期干预，实施撤销、接管、重组、破产等措施，基本上形成了一套完整的银行业机构风险监管和危机处置体系。这就使得当银行业机构出现经营风险时，监管机构能够依法进行有效的预防、干预、化解、处置，并与相关司法程序实现良好的衔接，防止单个银行业机构的风险扩散，守住系统性银行业风险的底线。

再次是明确了主要股东和实际控制人对银行业机构的责任。刘少军认为，本次修订对主要股东和实际控制人对银行业机构的责任进行特别规定，补齐了相关法律规定中存在的短板。在修改的内容中，有关主要股东和实际控制人的义务或责任的规定有15条以上，包括股东审查、资料报送义务、重大股权投资、发行资本工具、股东义务、恢复和处置计划、任职资格、监管强制措施等，这是市场化、法治化对主要股东和实际控制人的必然要求，更是近些年来相关经验的总结，也符合国际上的通行规范。

刘少军说，值得关注的是，《征求意见稿》比较充分地尊重了被监管对象的权益，设专门条款规定了“债权人和股东权益保护”。在他看来，《征求意见稿》还有许多内容可圈可点。比如，明确规定了对第三方机构的监管职责，专门增加了这方面的条款，填补监管漏洞；比较充分地考虑到了监管的成本与效率，增加了“监管和解”制度；加大了处罚力度。